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政策执行的尺度  

2016-01-05 18:58:07|  分类: 管理学家 |  标签: |举报 |字号 订阅

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刘文瑞


    武则天执政时期,在政策上多有变化。当她以咄咄逼人的方式架空唐高宗时,曾激起李唐宗室和元老贵族的对抗。为了登上女皇宝座,武则天重用酷吏,鼓励告密,大开杀戒,不乏铁血手段。但当她完成了以周代唐的革命,坐稳了帝座后,就要重塑自己的形象,体现政策宽大仁慈的一面。于是,这位女皇几次发布禁屠令,宣示自己的好生之德。但是,总有一些脑筋不灵光的人对政策的变化反应迟缓,于是出现了下面的故事。

    武周天授三年,女皇发布了一道禁屠令,严厉到连捕鱼捉虾也一并禁绝。不巧的是,官任右拾遗的张德,喜得贵子,按压不住自己的喜悦,违反禁令,杀羊庆贺,宴请同僚。客人中有位担任补阙的杜肃,看到同事公然违背禁屠令,便偷偷藏起一块宴席上的肉食,上表揭发张德。第二天,女皇在朝见官员中看到张德,对他说:闻卿生男,甚喜。张德赶忙拜谢。女皇脸一沉,问:何从得肉?张德张口结舌,无言以对。没想到,女皇脸色一转,又说:朕禁屠宰,吉凶不预。然卿自今招客,亦须择人。不但宣称张德无罪,而且调侃张德请人不当,还拿出杜肃的告密表章让他看。这一下子,杜肃闹了个里外不是人,肃大惭,举朝欲唾其面。(事见《资治通鉴》卷205

    这个不乏喜剧色彩的故事,包含着政策执行的奥秘。首先,执行政策需要弄清政策的意图或者宗旨。用今天的话来说,就是要吃透政策精神。如果政策执行仅仅是严格按照条文办事,那么执行就是简单的操作问题。从上层角度考虑,制定政策当然要考虑可操作性;但从基层考虑,如果只看条文而不管政策的指向和用意,即便严格按照条文办事,也难免会走偏。上文的杜肃之所以会告密,有多种因素在起作用。此前武则天倡导告密,而且也有不少告密者得到奖赏提拔的实例,使杜肃形成了思维定势;加之禁屠令规定得明明白白,张德违法是铁板钉钉,杜肃觉得自己告密会稳赚不赔。但他却没有想到,禁屠令的本质在于实现政策由峻急向宽厚、由严酷向仁慈的转变,而他的告密行为,恰恰同女皇的意图相反,碰钉子就在所难免。现实生活中凡是拍马屁却被马踢的现象,基本上都属于这种情况。即使不考虑个人得失,从管理的角度看,政策执行中不看政策意图只讲条文规定,往往会使政策效果南辕北辙。

    其次,执行政策时当然应该死抠条文,但如何死抠却大有名堂,值得研究。有时政策制定者为了操作方便,会做出非常具体的规定。但无论多么具体,总会留有需要执行人自由裁量的余地。如何裁量,既不能违反条文,又要尽量考虑政策意图。如果仅仅是字面上的遵守而置政策意图于不顾,就很有可能适得其反。杜肃举报张德,所依仗的就是对禁屠条文的遵守,但他采取的密报方式以及希望女皇严加处理的倾向,却无疑会加剧女皇的严酷色彩,变相了女皇一把。如此死抠,越抠越会引起女皇反感。类似的情形在古代的政策执行和执法活动中十分常见。例如,汉唐至明清,各朝代的刑法都强调德主刑辅,慎刑重教,所以,凡是司法活动,只要没有特殊旨意,审判都首先要考虑有无赦免缘由,那怕是死罪也要看看有无不杀之理。连皇帝勾决都要三覆奏。这种反复慎重,并非鼓励执法官员违反法条,而是要官员在自由裁量中充分达到法条与立法意图的一致性。

    再次,有些政策本身存在问题,执行这样的政策有可能逼良为娼。人们一般把这种问题归咎于政策制定者,却往往忽视了执行中的补救。长寿元年的禁屠令,就不是一个好政策。也许是武则天扭转自身形象的心情过于迫切,连鱼虾都禁,严重影响了民众生活。史载禁屠以后,江淮旱,饥,民不得采鱼虾,饿死者甚重。加上此前的滥杀无辜,使这一政策的矫情和虚伪暴露无遗。胡三省在注《通鉴》时就感慨说:后禁屠捕而杀人如刈草菅,可以人而不如物乎!因此,这种政策在执行中,能不能尽量把政策的副作用降至低限,在不违背条文的前提下加以变通,体现着执行者的水平。娄师德、狄仁杰一类官员能够得到武则天的欣赏,就是因为他们在执行政策时能够想尽办法控制政策之恶,彰扬政策之善。当然,逼良为娼的政策,毛病的根子在制定者身上,然而,即便遇到了这种政策,执行者的做法也有回旋余地,而且政策越恶,执行者的补救作用越重要。

    最后,还有政策的修改问题。张德公然违反政策,武则天对其不予追究,这是他的运气,而不是他的行为正确。女皇一句吉凶不预,就把婚丧典礼的杀生排除在禁屠的范围之外,这是立法者的特权,执行人是没有这个权力的。政策执行有一个基本要求,就是不能违反政策规定。但是,执行者可以通过效果反馈、进谏言说,甚至某些施压方式推动政策的修改。尽管武则天已经在禁屠的前一年就处死了酷吏周兴,但那是用来俊臣以请君入瓮的方式进行的,改变重用酷吏政策的迹象还不明显。经过禁屠事件后,不少官员致力于推动武则天调整政策。右补阙朱敬则指出:太后本任威刑以禁异议,今既革命,众心已定,宜省刑尚宽。侍御史周矩上疏请求缓刑用仁。在四五年间,众多大臣上下活动,重新启用了善于平反冤狱的徐有功,处死了著名酷吏来俊臣,武周的政策转变最终成型。

    政策执行的分寸有许多方面值得研究,如何使好政策执行出好效果,使坏政策压抑住坏效应,都需要认真思考。总体上,政策执行要力求条文与精神的对接,切不可顾了法条忘了法理;死抠条文以彰显政策意图,而不是把条文看作僵死的教条;对有缺陷的政策需要在执行中辅以补救手段;而且应设法推动政策的修改。国家如此,企业也如此。希望顶层设计来解决所有难题,认为政策执行仅仅是不折不扣地按条条框框办理,这不过是下意识推卸执行责任。强调执行的重要性,并不排斥制定政策的重要性。一旦把二者对立起来,就会使政策陷入恶性循环。有一个前提是执行者不可忘记的,即任何政策都是有限理性的产物,都需要在执行中验证和扩展理性的成分。


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 博客管理员注:图片来自网络。


发表于《管理学家》


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