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粤海关改革成败谈  

2013-04-07 14:42:05|  分类: 管理学家 |  标签: |举报 |字号 订阅

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刘文瑞

 

雍正四年,在全国曾展开了一场轰轰烈烈的改革,即推行养廉银制度。清朝官员实行低俸制,一个知县的年俸不过45两,还包括办公费用在内,而知县要请一个师爷,也得上百两银子。所以,官员的俸禄根本不够。不过,有权就有钱,长期以来,明清有一个不成文的规矩,税收可以加征火耗,耗羡(火耗的结余)就变成了县太爷的小金库。那些不征税的上级官员眼馋县太爷的额外进项,这些手边有耗羡的官员去办事,又得给上级衙门送红包,称为规礼,以摆平关系。雍正决心大加整顿,名曰耗羡归公。具体做法是:把各地衙门在赋税征收中的火耗附加,统一上交国库,同时取消用这笔钱来送礼的“陋规”,再由朝廷制定统一标准,把这笔上交的银子以养廉银的形式发放给官员,专款专用。按道理,这是化私为公、做到官员收入规范化的好事,甚至可以从中总结出雍正改革实现清朝政府由传统组织向韦伯式科层组织转型的伟大意义。但是,事情远远不是那么简单。

在耗羡归公的大背景下,广东巡抚杨文乾顺势整顿粤海关的“规礼”,大刀阔斧推行改革。具体做法是:把洋商、行商、通译、买办与粤海关打交道的各种红包查明归类,核定每艘外洋船进出粤海关先后要送出红包68种,花费银子1950两。杨文乾下令,这笔钱在洋船入关时一笔交清,其后具体办事过程中严禁请客送礼,原来由衙门官员收受的各种红包一概废除,海关把收到的这每船1950两银子的入关附加费拿来,专款专用,分拨给下属官员作为办公经费和岗位津贴。

杨文乾的整顿,显然具有积极意义,而且完全符合雍正的新政方针。问题在于,这种规礼涉及到诸多利益。没有了红包,衙门办起事来就不那么顺溜。在清朝,红包向来是官场运行的润滑剂,现在,海关机器突然没有了红包,运行起来就磕磕碰碰。例如,外船申报入关,海关就要给派一个引水员,引导该船进入内河。原来的做法是:引水一上船,马上就有一个红包递过来,引水干起活也就能处处为该船着想。现在,引水上船,红包没了。作为船主,原来送红包的银子已经打包全部交付粤海关了,就理应得到同过去送出红包一样的对待。作为海关,原来红包收受的各种灰色收入虽然取消,但这笔钱实际上已经以办公经费和岗位津贴的方式下发了。作为引水员,原来上船就有的红包,现在没有了。尽管他的岗位津贴比前有所上调,但同过去每次引水都能收到红包相比差远了。于是,这股气就要撒在船主身上。你急于到码头做生意,对不起,我先下令让你的船抛锚等一阵子再说,你发脾气也没用,还不给你明讲是因为没给红包。船主当然可以到海关告状,说这位引水员故意刁难。但这样的投诉能不能解决问题只有天知道。对于海关来说,这种骤然增加的投诉、船主对海关管理造成的评价下降,会使主管上司觉得改革后的新体制还不如旧办法顺当。外船时间一长,会觉得这种摩擦延误造成的损失,还不如再偷偷给个红包划算。一个引水员的问题因为改革而变成这样,其他部门岗位又能好多少?总体来看,粤海关这一改革的效应是:外商叫苦,官员埋怨,吏胥怠工,处处不落好。

难道说,这一改革就没有积极作用?有。官方对这一改革的评价十分高。雍正自己就认为,这种改革“上不误公,下不累民,无偏多偏少之弊,无苛索横征之扰,实通权达变之善策”(《清朝文献通考》卷90)。如果说雍正头脑发热欠考虑,那也有点冤枉。因为这一改革在提出时,十分仔细并认真考虑了各种情况。为了防止下面的官员借改革之机增加民间负担,雍正曾经多次发出指示,并严格设计了各种改革细节。推行这一改革的官员,由此得到皇帝的赏识或者重用,他们也是这种改革的受益者。就社会秩序和改革效果来看,一时也是好评如潮,章学诚曾说:“我宪皇帝澄清吏治,裁革陋规,整饬官方,惩治贪墨,实为千载一时。彼时居官,大法小廉,殆成风俗,贪冒之徒,莫不望风革面,时势然也。”(《文史通义·古文十弊》)应该说,这种评价是有根据的,不算过分。

那么,这一改革的毛病出在哪儿?出在制度改革与组织文化的不配套上。从雍正的制度设计看,相当严密,本文的篇幅无法展开这种改革在具体制度上的各种细节,但有一点是肯定的,单纯从制度规定看,养廉银制度考虑之周全是前所未见的。然而,雍正把什么到考虑到了,唯独没有考虑到官场文化,尤其是没有考虑到无意识层次的行为习惯。红包问题,是长期以来官场运作习惯形成的,以硬性规定取缔它,必须辅之以“移风易俗”的文化变动才能奏效。没有行为习惯的改变,靠政权强力给演化形成的习惯打进一个变革楔子,会带来行为上的高度不和谐,有如以庄严的进行曲腔调领唱民间的酸曲情歌,上上下下都听着不是味。

难道不能把那些唱惯了酸曲小调的民歌手改变过来,让他们改唱进行曲?可以,但这必须伴之以潜移默化的日常训练。许多人只是看到制度变化快刀斩乱麻的爽利,而看不到斩断的麻絮会逐渐缠绕而变成一团新的乱麻。雍正当年取消红包的改革,不久便出现了新的红包。而且这种新的红包可能因为没有章法的隐秘性质,比起过去那种尽管上不得台面却人人心知肚明的规礼更糟糕。后来碰上个以节俭出名的道光皇帝,看到官员在拿了养廉银后又故态复萌收红包,便要求官员把养廉银给国家捐献一点,摊派一点,财政一紧张再打一点折发放,使官场又回到老路上,而且比以前问题更多。

近代以来,中国人一直在谋求快速变革。先学西方“船坚炮利”,发现制度不配套;再学西方维新变法,发现文化不配套;然后又号召改造国民性建设新文化,发现经济基础和制度体系又不配套。这种变革之路走下来,始终未能形成经济、制度、文化之间的有机嵌合。我们不妨换一个角度来考虑这一问题:一个制度,哪怕看起来再好,如果不能促成良风美俗,这个制度从根子上就有偏差;经济的发展如果与风俗的改善相脱节。很有可能是制度使其然。从制度与文化之间的良性包容和互动关系入手来考虑改革,或许能对社会的和谐发展有所裨益。

 

《管理学家》2012年12月号

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