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评古立克的公共管理理论  

2010-06-17 09:14:06|  分类: 管理学家 |  标签: |举报 |字号 订阅

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刘文瑞

 

在美国的公共管理理论中,公认的开山鼻祖是伍德罗·威尔逊(T. W. Wilson),他的一篇《行政学研究》(The Study of Administration),开辟了这一新的研究领域。此后,众多的学者在这一领域耕耘。就以古立克在《管理科学论文集》前言中专门提到的著名学者来说,比古立克大1岁的怀特(Leonard D. White),曾任联邦文官委员会主席,在1926年出版了美国第一部公共行政的教科书《行政学概论》(Introduction to the Study of Public Administration)。威洛比(W. F. Willoughby)是塔夫托经济与效率委员会(The Commission on Economy and Efficiency, the Taft Commission)的成员,而且是对美国政府有重大影响的布鲁金斯学会(Brookings Institution)前身政府研究所的第一届主任,1918年,威洛比出版的《联邦州预算改革运动》,把预算作为政府的中心环节,包含了效率、责任、行政部门与立法部门的制衡等内容,其中推荐的预算程序,至今仍被美国许多市政府与州政府采用。1927年他出版的《行政学原理》(Principles of Public Administration),是与怀特的著作并行的代表性教科书。迪莫克(Marshall E. Dimock)在当时也大名鼎鼎,不但他们夫妇共同从事公共行政研究,出版了大量著作,而且在1936年与高斯、怀特合著《公共行政学前沿》(The Frontiers of Public Administration),代表了当时公共管理的研究水平。至于高斯(John Gaus),在当时首先开创了行政生态研究这一新的学术领域。同这些公共管理理论的创立者相比,古立克属于后来者。

但是,后来者很有可能居上,古立克的学术影响并不比前面这些人差。他在公共管理理论上的贡献,主要表现在以下方面:

首先,古立克同其他学者的不同之处,在于他把公共管理与工商管理在理论上统一起来。古立克以前的公共管理研究,尽管也从当时的科学管理和管理过程理论中借鉴采纳了不少内容,但是,在思想深处二者是分离的,没有在学术上融为一体。早期的公共管理学者,基本上都出自政治学和法学领域,学科分野造成的潜移默化的习惯,使他们更多地从政治与行政的关系、法律与行政的关系来研究政府管理,其理论基石是政治学。而管理学理论发源于工商管理,主要立足于企业经营的经验和实践。尽管泰罗和法约尔他们口口声声自己的理论完全适用于公共部门,而且也身体力行向政府推广,但是,他们的经验毕竟是来自车间和工厂矿山的,实验和改革都是在企业进行的,终究同政府两张皮,尤其是管理活动中那种来自政界生活的微妙感悟,就难以表现在他们的理论中。古立克一直从事公共管理的咨询和调研,有着丰富的实际经验,而他的理论基础,又是得自法约尔和泰罗,这样,就使他能够把泰罗的技术方法、法约尔的理论框架、公共部门的实际运行、政治与行政的现实纠结,完完全全地融汇在一起。对于管理学家来说,他是向政府领域渗透最为深厚的学者;对于政治学家来说,他是同工商管理理论最为靠近的学者。

其次,古立克的学术研究,体现了科学与民主、市场与政府、集权与分权等方面的协调。从古立克的基本思想来看,他是泰罗主义的追随者,特别强调科学理性,坚信科学在管理中能够发挥巨大作用,能够使人类社会取得本质进步。同时,他又是民主政治的信仰者,特别强调公民对政府的控制。尤其是在对二战的反思和对纳粹极权主义的批判中,他反对专制政府能够提高效率的说法,认为多元化的民主政府更能创新,而一元化的集权政府会突出强化控制。在古立克那里,比较好地实现了专业主义与民主主义、科学精神与自治精神的统一。关于市场和政府的关系,古立克的论证至今依然富有洞见。他强调,在市场这只“看不见的手”支配的个人行为不恰当的地方,就需要政府这只“看得见的手”。然而,古立克并没有把市场失灵与政府行为完全对应起来,他强调,政府活动有自己的逻辑。尤其是他观察到政府因其垄断地位而引发的诸多弊端。他发现,对于政府机构来说,缺乏竞争可能导致其不是“适者生存”而是“惰者生存”,对政府弊端的深究,使他提出的行政改革建议具有强烈的针对性。在公共部门的权力结构上,古立克对行政首长、参谋机构、立法机关、政党和压力集团的关系进行了深入论证,对公共事务的治理结构进行了新的探索。罗斯福新政期间总统幕僚机构的创设和发展,基本上都遵从了古立克的建议。这些,都使古立克站在了一个别人不能企及的制高点上。最终,古立克接纳了经济学、社会学、文化人类学,乃至生物学和物理学的影响,把公共管理部门看作有机生态系统。

再次,古立克关于政府改革的提议和设想,推动了美国政府体制和管理方式的变化。美国在立国之初,信奉“政府要好,管得要少”准则,所以,早期美国各级政府特别是联邦政府,强调制衡远远大于强调效率,突出民选官员而不重视专业人士,人们对自由的渴望导致反感政府管制。然而,伴随着工业化的完成和社会的变化,民选官员不能胜任专业事务,权力制衡不是给政府带来更大的驱动力而是带来更多的制动器,多头领导使政府丧失了责任机制。总之,在政府和社会的关系上,民众在早期警惕性的“凭什么政府要管”的疑问,到古立克时期已经变成了抱怨性的“政府为什么不管”的责问。古立克正是顺应这种时代变化,在总统行政管理委员会任职期间,同布朗洛和梅里亚姆三人,设计了联邦政府的全面改革方案,政府的行政能力大为加强,并由此开启了被著名行政学家德怀特·沃尔多(Dwight Waldo)称为“行政国家”的时代。古立克领导的公共行政研究所,也成为推动政府改革的“思想工厂”。他后期集中精力进行城市管理研究,也是顺应城市化发展和演变的表现之一。

有些学者认为,在古立克的公共管理思想中,存在着明显的矛盾。比如,他十分重视组织的一体化,但又赞扬公共管理的多元化;他强调职业公务员不受政治干预,但又主张强化民选政务官对技术官僚的管辖;他赞同行政领导的权力集中,但又主张以幕僚体系来弥补行政领导的不足;他认同专家地位的上升和作用的扩大,但又主张加强民众意志对专家的控制;如此等等。对古立克思想中的这种矛盾的批判,以西蒙(Herbert A. Simen)的《行政格言》(发表于Public Administration Review: 6.1946)一文最有代表性。西蒙尖锐地指出,古立克推崇的行政管理原则在逻辑上是矛盾的,他提出的组织分部化方法是不清晰的,并认为古立克的思路会把公共行政学带向绝境。从纯理论的角度看,西蒙是严格按理性逻辑来分析的,具有无可辩驳的严密性。然而,问题恰恰出在这里,现实中的管理活动存在大量的不确定性和模糊性,当代科学的进展,现在还不足以彻底消除不确定性。对于一个实际工作者来说,问题不在于逻辑是否严密,而在于现实是否需要。管理活动在大量情况下不是在正误之间进行选择,而是在鱼与熊掌之间进行选择。古立克在观点上的矛盾与冲突,正是一种对现实管理微妙性的一种把握。那种被西蒙称为格言或谚语的管理指南,表面上看起来互相矛盾,西蒙也承认它们基本上都是截然相反而且两两相对,正反映出人们在生活实践中经验之传神。在这方面,古立克的感悟和敏锐程度是西蒙不能比的,而西蒙的逻辑和严密程度也是古立克不能比的。二人之间的这种张力,正是推动公共管理理论不断发展的动力。

 

发表于《管理学家》2010年肆月号

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