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“现行”和“后效”——评西安市的机构改革  

2009-12-30 10:58:48|  分类: 时评 |  标签: |举报 |字号 订阅

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                                              刘文瑞

近些年,本人很少写时评。原因很简单,时评强调时效,关注热点,往往长于敏锐却失于深刻。这也不能怪时评写手,有许多事情,是需要时间拉开距离才能看清楚的。但媒体更需要及时,所以,这些写手只好两害相权取其轻。当然,好的时评写手,能够以其洞察力弥补近距离的失察,比如当年《大公报》的张季峦,香港《明报》的金庸。但是,这样的时评写家是可遇不可求的,所以,我们的时评,只能将就着看。

近期西安市轰轰烈烈展开机构改革,有个报刊的记者电话采访本人,希望做“深度报道”,提出了两个问题:1.如何评价本次改革的具体措施和目标?2.西安要建设国际化大都市,对照发达地区的经验,还需要政府机构进行哪些方面的调整?盛情难却,但所答不一定是所问——本人最不擅长的就是命题作文,所以,我决定不是针对采访,而是直接撰文谈谈个人看法。这篇短文用电子邮件发出后,未见这个记者任何回复——可能是不合“宣传”的口味。但是,可以贴到自己博客里供网友一览。

机构改革在我国,可以说是家常便饭。不需要追根溯源从40年代陕甘宁边区的精兵简政算起,仅仅从改革开放以来,机构改革就没有中断过,小的不算,大的也约摸十来次了。既然说到国际化,不妨同世界上的发达国家比一比,如果有统计数据,不难发现,各国机构改革的频度和力度,恐怕很少有超出中国者,中国的改革次数早已达到了“国际领先”。然而,那些在机构改革上“惰性十足”的国家,其运行效率、服务功能、民众满意度、行政成本等等指标,不见得比我们差。所以,我们在机构改革之前,执政者必须反复询问自己一个问题:我们需要什么样的政府?

仅仅这样一个问题,不同的人可以有五花八门形形色色的答案。市长需要的是一个能够指挥得动、执行有力的政府;百姓需要的是一个服务全面、回应及时的政府;公务员需要的是一个行为稳定、无后顾之忧且有奔头的政府;贫困居民需要的是一个能够有效提供低保的政府。诸如此类,众口难调,而政府的难点就在于必须调适众口。

所以,要评价西安市这次机构改革,首先需要明确机构改革的目标是否合理,措施是否可行。学者的作用,就是以“旁观者”的角色提出自己的看法。至于这些看法政府是否采纳,市民是否赞成,属于另外的问题。本人以为,机构改革的“应然”状态,需要考虑以下方面,西安市也不例外。

第一,改革必须形成长期稳定的政府格局。我们的机构改革之所以那样频繁,一个很重要的问题是忽视了“冻结”后如何适应社会。任何一个机构,如果处于不断变动之中,就无法发挥作用。所以,机构改革总有“冻结”即完成改革相对不变的一天。一旦冻结后才发现,经过改革的机构依然不能适应社会的需要,甚至履行自己的法定职责都有困难,那么就肯定会启动新一轮的机构改革。新一轮改革如果解决了显在的问题,却孕育了更多潜在的问题,那就对不起,还得进行更深入、更广泛的改革。一旦陷入这种改革循环,不客气地说,改革的积极效应多半会被抵消,甚至还会产生“早知如此,何必当初”的感慨。例如,国家的有些部门,在多次改革中,合并后发现职能具有重要差别(如当年国家劳动部门和人事部门的合并),合并不利于管理;分解后又发现职能重叠交错或者衔接空白影响管理(如曾经广泛流传的“七八个大盖帽管不住一个破草帽”、“龙多不治水”),合并才是正道理。这样,改革大半会陷入恶性循环,而且每况愈下每下愈况,最后使改革变为翻烧饼,而且火力过猛,翻得过勤,外面烤焦,里面夹生。所以,改革必须考虑“后改革”时代的运转,离开了这个角度,就可能为改革而改革,使改革只有“现行”而失去“后效”。评价改革,不能光看当下是否抢眼,必须要看后效是否显著。

第二,改革必须有明确的目标,不能“近视”,也不能“散光”。改革是为了什么,目标定位相当重要。一般来说,政府改革的最大问题,往往是短视病。如果查查每次机构改革的后账,就不难发现,过去我们的多次机构改革,往往是着眼于财政压力,试图减少“吃皇粮”的负担。这种改革不是没有必要,但却往往是救急性质。说好听是对症下药,说难听是不除病根。这种仅仅着眼于财政压力的改革,其效果往往是编制减少了,机构压缩了,人员精简了,但是职能和服务也大大缩水了。世界上没有“只要马儿跑,还要马儿不吃草”的道理。草料减少了负荷也就得减少。但社会的需要不但没缩水反而可能在增加,民众的要求可能更多样,上级的任务可能更繁重。于是,这种“减负”式改革,往往会带来随后的另一种反弹,行政机构减少了但分担行政职能的事业单位增加了,人员精简了但临时或者雇佣人员泛滥了。政府部门不能收钱了但下属的事业单位可以狮子大张口。所谓“散光”是机构改革的目标缺乏聚焦,面面俱到,这也难怪,政府的职能协调和综合从来都是高难度动作。这种散光,往往会造成不同目标的互相抵消。比如,宏观调控部门加强了,微观管制部门却消弱了;咨询机构强化了,政府负担却增加了(也有可能是是咨询机构精简了,政府决策的纠偏机制却削弱了);人员减少了服务却恶化了;等等。这种散光,使机构改革本身就冲减着改革的意义,到后改革时代可能剩下的全是恶果。

第三,改革必须立足于职能转变。这是从90年代以来每次机构改革都着重强调的改革主题,然而,每次改革出问题的地方也往往在职能转变上。主政者必须清楚,所谓职能转变,不是减少甚至放弃政府责任。曾经有一句很流行的话,批评我们的政府管了许多“管不好、管不了也不该管的事”,于是,职能转变似乎就是把这些“管不好、管不了也不该管的事”归还给社会,让社会自行去管。实际上,这句话是有问题的。从逻辑上看,政府没管好、没管住的事,并不等于是不该管的事。不该管的事当然应该放手,而该管的事没管好管住那就是失职。过去的所谓职能转换,不客气说,加剧了推卸政府责任的失职现象。有人用“有限政府”的概念为政府卸责辩护,这种辩护人应当注意一个问题,“有限政府”不等于“有限公司”——有限政府是权力的有限,而有限公司是责任的有限。所以,政府的机构改革,能不能在职能转变上适应市场经济的要求,能不能承担其服务社会的责任,是改革的关键。市场经济下,政府责任比计划经济下更麻烦。君不见,WTO的规则体系,绝大多数是针对政府的。衡量改革成败,必须看职能转变情况。市场经济下,厂长更要找市长。这里找市长,不是争取计划经济下的资源配置,而是要求政府做好市场的“看门狗”。

第四,改革必须考虑习惯因素和沉没成本。任何一个改革,如果不考虑习惯因素,那么,改革的效果就会大打折扣。因为从学术角度分析,习惯也是一种制度。约定俗成的习俗惯例,绝不是来几个成文的办法规定就能改变的。还有沉没成本问题,前期已经付出但还没有收到回报的成本就是沉没成本,如果改弦易张,沉没成本就会打水漂。沉没成本当然是改革阻力,但也能保持行为的稳定性。这个问题的分析过于学术化,但既然要考虑改革效果就不能不提。这就要求主政者在推进改革的时候学会算账,辨析收益和成本的关系,恰当界定改革的矢量和力度。否则,有些“看起来很美”的改革,实际效果可能适得其反。限于篇幅,这个问题在此不深入展开。

上面几点,既不是政府立场,也不是市民观点,而是以旁观者的身份看西安市的机构改革棋局。站在这一角度评价这次改革,可能“十三不靠”,都不会叫好。不过,不同声音可能会对当局者具有一定的参考作用。从另外一个角度看,那些仅仅是为了某一部分人叫好的改革,最好的情况是吸引了眼球和增加了这部分人的支持,但不见得能收到实效;不好的情况是叫好掩盖了另外的声音,改革反而加大了利益的失衡和各方的冲突。

具体来说,西安市这次改革,一个重要方向就是大部制。对大部制改革如何看,值得推敲。60年代,英国首创大部制的经验,但是,即便是英国,大部制的运作也是问题多多。大部制的本意,是为了减少分工过细的弊端,把由于分工割裂得七零八碎的政府业务重新整合为一个整体。但是,一旦大部出现,就会在一定程度上冲减分工的专业化效益,尤其是会冲减原有分工体制下隐含的制衡机制。所以,部门分割到一定程度,就需要以大部制来矫正其弊;而大部一旦过于笼统,又需要以分部化来矫正其失。大部制和分部化,本来就是一个此消彼长的现象,需要奉行“文武之道,一张一弛”的法则。西安市推行大部制,是否适宜,不仅需要看是上下对口,还要看其具体运转中到底问题在什么地方。如果说,部门之间的扯皮、协调、分工造成的“三不管”、争权现象严重,那么,大部制可以起到一定的积极效应。具体效果,必须要以后续运行情况来评价。

 

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